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國外資源型城市成功轉型的案例分析與比較

時間:2007-11-09  來源:都市世界  作者:

 
李鐵:被誤讀的城鎮化 2013城市發展與規劃大會
2013年4月29-5月5日 張家界城鎮體系規劃
難題與對策:城鎮化的路徑選擇 長沙天心城市設計
 
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資源型城市是隨礦產資源和森林資源的開發而興起,并以資源開采為主導產業的城市。在國際國內學術界,有以下幾種說法:一是指主要功能或重要功能是向社會提供礦產品及其初加工品等資源型產品的一類城市。二是依托資源開發而興建或者發展起來的城市,作為一種特殊類型的城市,其主導產業是圍繞資源開發而建立的采掘業和初級加工業。三是指伴隨資源開發而興起的城市,或者在其發展過程中,由于資源開發促使其再度繁榮的城市。張以誠認為,資源型城市的概念可以從質和量兩個方面來界定。質的方面看該城市所執行的職能,即礦業經濟對城市社會經濟發展的影響及所占的地位;量的方面看礦業產業產值占當地工業總產值的比重。

近年來,由于可采資源日益減少,資源開采難度越來越大,但由于生存和發展的壓力又不得不加大對自然資源的開采強度,所以,資源型城市的產業結構日益顯示其不合理,同時引發了經濟危機和生態危機。20世紀90年代后期以來嚴重地困擾著中國資源型城市的“三危現象”在美、德、法、日等發達國家和地區同樣曾經出現,在國外資源型城市基地改造的成功范例中,比較典型的是德國魯爾區的“轉型型”范例、美國匹茲堡“復興型”范例和法國洛林地區的“告別型”范例。本文通過介紹國外資源型城市從危機中成功轉型的案例,意在為國內困難重重的資源型城市轉型提供借鑒。

1 “轉型型”經濟轉型

德國的魯爾區是世界上最大的工業區之一,也是歐洲最大的工業區,它位于德國西北部,是一個以煤炭開采為基礎的工業基地。魯爾區煤田面積為6 200km2,煤炭地質儲量達652億t,煤層厚、開采條件好、煤的品種多。20世紀50~60年代,這一地區扮演著德國經濟迅速恢復和高速增長的“發電機”角色,其鋼鐵產量占全國70%,煤炭產量高達80%以上,經濟總量曾占到德國內生產總值的1/3。20世紀50年代后期,魯爾老工業基地經濟結構和傳統產業受到嚴重挑戰,過度開采造成資源趨于枯竭,生產成本直線上升,產品市場萎縮,工人大量失業。德國政府從20世紀60年代起,對魯爾老工業基地進行改造。

(1)發揮政府主導作用,協調聯邦、州和市三級政府共同參與對老工業基地的改造。首先,聯邦政府經濟部下設聯邦地區發展規劃委員會和執行委員會,州政府設立地區發展委員會及實行地區會議制度,市政府成立勞動局和經濟促進會等職能部門,專門負責老工業基地振興的綜合協調,以克服“議而不決、決而不行、行而低效”的弊端;其次,分期制定振興規劃,以規劃的廣泛認同性來保障行動的協調一致性;最后,提供資金扶持,發揮政府投資的導向作用。從1985年起,分5個階段,投資1.3億馬克,建設了一個技術園。其建設費用中有9 000萬馬克是由歐盟、聯邦和州政府資助的。在環境治理方面,對填充廢井和環境整治提供資金,由聯邦政府承擔2/3,地方政府負責1/3,還啟動了煤炭補貼稅。

(2)改造傳統產業,完善基礎設施。1968年,北威州政府制定了第一個產業結構調整方案——“魯爾發展綱要”,對礦區進行重點清理整頓,將采煤集中到贏利多和機械化水平高的大礦井,類似于中國的“關、停、并、轉”,同時采取一系列優惠政策扶持并改造煤鋼業。這些優惠政策包括價格補貼、稅收優惠、投資補貼、政府收購、礦工補貼、環保資助、研究與發展補助等。此外,各級政府還通過大力改善當地交通基礎設施、興建和擴建高校和科研機構、集中整治土地等措施,為魯爾區下一步的發展奠定基礎。

(3)吸引資金和技術,大力扶持新興產業。1979年,聯邦政府與各級地方政府及工業協會、工會等有關方面聯合制定了“魯爾行動計劃”,旨在逐步發展新興產業,以掌握結構調整的主導權。優惠的政策,加上強有力的扶持措施,使得信息、電子信息等“新經濟”工業在魯爾區的發展極為迅速,并遠遠領先于德國其他地區。據統計,目前北威州從事數據處理、軟件及信息服務的企業超過11萬家,電信公司380多家,其中絕大多數位于魯爾區內。為確保魯爾區在未來競爭中始終處于領先地位,州政府采取了大量措施促進高新技術的發展,確立了12個優先發展領域,其中有生物、醫療技術、計算機、軟件和通信技術等。

(4)因地制宜實現產業結構多樣化,同時積極創造就業。為充分調動有關各方的積極性和創造性,德國政府1989年制訂了“礦冶地區未來動議”,近年來又著手實施“歐盟與北威州聯合計劃”,其目標是充分發揮魯爾區內不同的區域優勢,形成各具特色的優勢行業,實現產業結構的多樣化。例如:多特蒙德依托眾多的高校和科研機構,大力發展軟件業;杜伊斯堡發揮其港口優勢,成為貿易中心,并建立了“船運博物館”;埃森則憑借其廣闊的森林和湖泊,成為當地的休閑和服務業中心等。

(5)筑起社會保障大堤。每一個公民都能享受到最基本的生活保障。由于資源枯竭,魯爾區一大批工人失業,為了保障失業者能夠安定地生活,德國政府為他們建起了必要的社會保障。在此,完善的保險制度起到了關鍵性的作用。德國保險業的基本險種分為養老保險、醫療保險、失業保險(補貼)以及公職人員退休金和職工病假工資等。

經過數十年持續不斷的發展,魯爾地區成功實現了經濟結構轉型。如今大部分礦山和鋼鐵廠關閉了,在煤炭污染過和煉鋼爐燒烤過的土地上是綠蔭環繞著的高科技產業園和商貿中心和文化體育設施。昔日林立的煙囪、井架和高爐已經不在,而代之以農田、綠地、商業區、住宅區和展覽館等;昔日濃煙蔽日、煤渣滿地,如今天空蔚藍,綠蔭環繞。在魯爾區穿行,如同行走在一個巨大的露天公園里。

2 “復興型”經濟轉型

匹茲堡曾經是美國的鋼鐵基地,因為這里有儲量豐富的煙煤,鐵礦石可以很方便地從大湖區運來,加上熔劑石灰巖也很豐富,這就為發展鋼鐵工業提供了有利條件。在20世紀70年代,匹茲堡地區因資源枯竭出現了嚴重的衰退,企業倒閉,工人失業,社會問題叢生,市區人口大量下降,成為美國衰退最嚴重的大城市之一。

匹茲堡所以能在20世紀80年代以后逐步復興,首先,得益于市政當局和工商界開始了第二次復興運動,實施重大的建筑和改建計劃。造成交通擁擠的無軌電車被地鐵線路取代,新的摩天大廈雨后春筍般地興起,最惹眼的是以后現代主義風格設計的匹茲堡優質厚板玻璃公司建筑群,匹茲堡從實踐中認識到恢復著名的古建筑物的重要意義。

其次,1943年,當地梅隆金融家族的當家人梅隆和他的同事們帶頭發起組織后來稱為地方發展會議的機構,動員工商界上層人物支持減少煤煙、修復鬧市區及其后幾乎所有其他主要的市政建設計劃。但是,匹茲堡市政治卻由民主黨人控制著,因此在政治上需要他們的合作。在這種情況下,匹茲堡復興的第二個關鍵人物:民主黨內一名重要的活動家戴維·勞倫斯出場了。勞倫斯就任市長期間令人驚奇地與共和黨控制的地方發展會議合作,執行強有力的減少煤煙法令,共同創造匹茲堡嶄新的環境和面貌——清潔的空氣、漂亮的樓群、高速公路和防洪水壩。

第三,地方發展會議還提出了一份內城建房與復興計劃,被人們稱作美國在解決貧民窟住房問題方面規劃得最周密和最全面的方案。20世紀60年代,匹茲堡歷史古跡基金會開始鼓勵保護有歷史意義和建筑藝術價值的建筑,使其免于遭拆房鐵球撞擊的威脅。但是,匹茲堡中產階級和中下階級缺乏像樣的住房這一問題仍未得到解決。和其他保護組織不同,匹茲堡的保護組織突破以往的作法,不僅設法讓中產階級搬進來,而且還為本市的貧窮居民提供廉價住房,在吸引富裕的年輕專業人員搬進空房的同時,幫助許多貧困家庭留下來。

1979年出任州長的理查德·索恩伯格是匹茲堡復興的第三個關鍵人物。索恩伯格強調領導者所必需具有的高尚道德品質,主張“穩步走”的行政管理,而不是輕舉妄動。他認為振興賓夕法尼亞州經濟需要的不是可望而不可即的大工廠,而是創辦各種各樣小型企業,齊心協力使賓州的經濟多樣化,創建機器人、電子計算機、生物工程、高效能源和無線電通訊等行業。過去的4年里,州和區為營造好的經濟環境削減了50億美元的經營稅,個人所得稅也只是2.6%的低水平。在10個郡的區域內,基礎產業區域不斷擴大的免稅區以及新的產業主要集中在10個郡的40個場所,占地2025hm2。

3 “告別型”經濟轉型

洛林位于法國東北部,是法國歷史上以鐵礦、煤礦資源豐富而著稱的重化工基地,類似于中國現在的遼寧。20世紀60年代末到70年代初,因資源、環境和技術條件的變化以及外部市場的競爭壓力,洛林下決心實施了“工業轉型”戰略。

第一,徹底關閉了煤礦、鐵礦、煉鋼廠和紡織廠等成本高、消耗大、污染重的企業;如煤炭雖有資源,但因井深開采,噸煤成本高于世界市場煤炭價格345法郎,而采取逐步放棄的政策。鋼鐵工業也由于成本高,噸鋼售價比進口高457法郎,盡管鐵礦資源豐富,采礦、煉鐵、煉鋼企業也已全部關閉;二是根據國際市場的需求,重點選擇了核電、計算機、激光、電子、生物制藥、環保機械和汽車制造等高新技術產業;三是用高新技術改造傳統產業,大力提高鋼鐵、機械、化工等產業的技術含量和高附加值;四是制定優惠政策,吸引外資,將轉型與國際接軌。

第二,洛林還把煤炭產業轉型同國土整治結合起來,并列入整個地區規劃。為此,他們專門成立了國土整治部門,負責處理和解決衰老礦區遺留下來的土地污染、閑置場地的重新有效利用問題。自1979年起,為了解決轉型中的重大問題,創立了受影響工業專項基金(30億法郎補助金和貸款)。企業關閉后,迅速抹掉老礦區的痕跡,對其進行重新包裝,或建居民住宅、娛樂中心,或作為新廠廠址,或植樹種草,等等。

第三,創建企業創業園,扶持下崗職工創辦小企業。由國家資助自身非營利的“孵化器”,為新創辦的小企業無償制定起步規劃,在初期或成長期為之提供各種服務,如創造廠房、車間、機器、辦公室等條件,還配備專家、顧問做具體指導。在洛林地區,經企業創業園培育,轉型后10人以下的小企業星羅棋布,占全部企業的91%。

第四,洛林把培訓職工、提高技能作為重新就業的重要途徑,培訓后可供選擇的職業崗位多達100種以上,90%的人員能重新就業;對再就業職工采用計算機管理,與各地招工局聯網,提供求職熱線等,使勞動力能夠快速轉移出去。

洛林轉型大約花了30多年時間,盡管其轉型成本巨大,但成效顯著,使得原來讓人很難睜開眼睛的工業污染地,變成了藍天綠地、環境優美的工業新區,整個地區由衰退走向了新生,今日的洛林已成為法國吸引外資最主要的地區。

參考文獻

1 張米爾,武春友.資源型城市產業轉型障礙與對策研究[J].經濟理論與經濟管理,2001(2)

2 俞濱洋、趙景海.資源型城市可持續發展戰略初探[J].城市規劃,1999(6)轉貼于 中國論文

 


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