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城市交通政策“三宗罪”限購政策形成特權

時間:2013-05-24  來源:21世紀經濟報道  作者:

 
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擁堵的交通,已經成為中國過度膨脹的大城市病征之一。

各個城市競相推行的汽車限購政策、出租車價格上調、大幅調低公交票價,是否能有效根治這一城市病?國家發改委綜合運輸研究所管理室主任劉斌在接受本報專訪時表示,當前不少城市的交通政策存在失誤,限制私人購車,實際上形成了已有車群體的交通特權,與城市交通的公平趨勢不相符合。

針對北京等城市醞釀調高出租車的價格,劉斌認為,出租車調價僅僅是在壓制交通需求,而非增加有效供給。“中國已經有近10年沒有大規模地投入出租車的運力,因為長期不增發出租車牌照,現有出租車團體已經成為一個既得利益團體。”他說。

把公交的價格定得過低,同樣不利于城市交通結構的改善。劉斌說,城市公交應有一個合理的價格,合理的供給和合理的擁擠度,如果開小汽車的人自愿轉換乘坐公交車,那這樣的公交政策是有效的。

綜合運輸研究所此前完成了一份關于中國城市交通的課題研究,劉斌認為,城市交通政策應該堅持公平的方向,在替代效果的框架下來研究城市交通政策的綜合效果,要避免交通特權和壓制需求兩大問題。

“限購車政策形成了 已有車群體的交通特權”

《21世紀》:你如何評述中國當前的城市交通政策?

劉斌:現行的不少城市交通政策存在一些問題,與城市交通的基本發展趨勢不相符。

當前城市交通的發展有三個趨勢,一是經濟增長、全面建設小康社會,要求城市交通的質和量都需要有一個增長,這是基本趨勢;二是交通發展要有一個公平趨勢,不能搞特權;三是,綜合運輸的趨勢,也就是自行車、公交車、出租車、私家車要統籌考慮。

但中國當前的城市交通政策卻是要壓制運輸需求,比如多個城市已經推行的“購車搖號”。應該說,個性化運輸、私人交通、高質量交通,當然會占用更多的資源,但不能說因為占用更多資源就把高質量的需求壓制掉,我們現在的城市交通政策只是要把大家趕到公共汽車上去,而不是引導到公共汽車上去,這就是需求的壓制。

公平也有問題。限制私人購車,實際上造成了已有車群體擁有交通特權,沒有車的群體成了當前城市交通政策的受害群體。適當的限制可以理解,但是當前這樣大規模的限制,是否符合公平的選擇?是否符合和諧社會的原則?我認為不符合。

再次,現行的城市交通政策多是孤立考慮問題。當前中國城市的行人政策、公交車政策、軌道交通政策都沒有統一協調好城市各個參與方的權利,比如當前行人闖紅燈要罰款,當然闖紅燈是不符合規則的,但當前的城市交通資源分配是按照機動車的需求來分配的,顯然非機動車在城市交通中所占用的資源不夠,以罰款的方式來處理雖然合法,但是行人交通問題并沒有很好地解決。

所以,當前的整個城市交通政策無論是從經濟增長、公平原則還是綜合運輸角度去考慮,都違反了實際發展趨勢,政策與我們希望達到的效果之間,就出現了很大的落差。

《21世紀》:城鎮化的推進,城市的發展和膨脹,交通的擁堵是必然的嗎?

劉斌:收入增長、城鎮化推進以后,形成了城市人口的高密度地區,這些區域交通是必然困難的。但中國很多城市交通卻是在人為制造問題,在城市的發展和規劃中,過于注重土地的開發,使得土地和交通的關系沒有平衡考慮。當前中國城市的發展往往是以土地財政為導向,土地開發為導向,開發強度越來越高,大量居住區建成后,卻發現沒有配套與之相匹配的交通投入。

其次,現行的交通政策還在轉移問題和矛盾,比如交通擁堵,我們就限制私人小汽車,公交服務又沒有跟上,結果呢?使得公交系統高度擁擠,用擁擠來解決擁堵的辦法,只是轉移問題,不是一個合適的辦法。為什么會采用這樣的政策?因為公交車上擁擠大家覺得正常,而城市擁堵大家覺得不正常。實際上,公交擁擠對我們的利益損害更大,我們出行享受的服務是在大幅度下滑。這類政策表面上看很好,道路暢通了,但實際效果卻是城市的參與人整體的交通權益受損更嚴重。

還有一些人為制造的問題是,混淆了高峰區段的交通政策和非高峰區段的政策。我們希望積極發展公交替代出行,但公交替代出行什么時候是有效的?在高峰區域和高峰時段非常有效,也就是說,通勤上班坐公交車很多人能夠接受,但是非高峰時段,公交車替代效果就比較差,比如老人、小孩去看病。現在城市交通政策限制私人購車,出租車的投入量又不夠,僅僅讓公交車去替代絕大部分交通,這首先就滿足不了需求,另外,在非高峰區段和非高峰時刻,公交車的運營成本很高,財政的負擔也會很重。所以高峰時段和高峰區域的公交政策推行到全時段全區域,這不僅是對財政資金的低效率使用,也是對運輸需求的錯位配置。

當前城市交通的政策有些在回避問題,最典型例子就是把應該設置在城市內的大型場站、火車站、對外的長途客運、貨運站都遷移到城市外圍。過去,這些場站周邊的交通配置不好,場站就成為城市交通的一個擁堵點,而現在多數城市簡單粗暴地將場站外遷,表面上看,城市內的交通狀況貌似好了一些,但實際上,這造成了大量的中轉的客流、貨流,增加了運輸的社會成本,是用社會成本的增加來緩解城市某些區域的擁堵。實際上我們有更好的辦法來解決這些問題,但是遺憾的是,當前很多城市都采用了上述回避的辦法,趕走就完了。

我們認為,場站選址時,應該首選城內,實在沒辦法也可以選擇在城市邊上,但現在很多地方政府的選擇次序上就有問題,這背后的邏輯是操作容易,因為城市內征地更麻煩,容易造成局部擁堵,而場站設置在城外,眼下是方便了,但是后續幾十年的運營卻麻煩了。比如,廣州的高鐵站建得非常遠,公眾會感覺到不方便,這背后涉及城市規劃,應該考慮把站點設置在與公交銜接更好一些的區域來建高鐵站,那么高鐵和公交就會形成一個比較好的集散效果。

綜上所述,目前城市交通的問題很嚴重,相關政策導向和政策措施沒有試圖解決問題,城市交通沒有起到在城市發展過程中應該有的作用。

“讓人選擇公交車,而不是強制趕到公交車上”

《21世紀》:城市交通政策的制定上,你認為應該堅持哪些原則?

劉斌:城市交通不是一個純粹的經濟行為,它首先是一個社會問題,那就應該以公平為基礎,在公平基礎上追求效率,這是城市交通政策的第一個原則和方向。

大城市的交通不可能達到很暢通的水平,這應該有一個客觀判斷,經濟發達、人口多,要求交通非常暢通是不現實的。我們發展城市交通應該在保證公平的情況下,適度追求效率,而不應以減少擁堵,提高城市車流的速度為最高考核標準。當下城市交通政策的評判標準就有問題,以這樣的標準,絕大多數的人不要出門,或者說只坐地鐵公交,讓少數的人在城市里開車,但這卻與社會發展的理念不相符。我們應該堅持,要保障暢通,或者說要改善城市交通的車速,不能以犧牲一部分人或大多數人的權益,而使另一部分人或少數人獲益的方式來獲得。犧牲了一部分人利益,使得另外一部分人擁有的城市交通特權,這種政策統統都不是好政策。比如限制牌照就形成了交通特權,那以后的新增人口怎么辦?外來人口怎么辦?這其實是一種保護既得利益者的方式。

城市交通政策的第二個原則和方向是,在政策的制定中,首先應考慮增加有效供給,而非無視正常需求的升級或者壓制正常需求的升級。比如說,北京的出租車近期在考慮提價,現在出租車不夠,出租車漲價是壓制一部分需求,這都不是增加有效供給的方式。這種政策都是逆潮流的政策,因為人的交通質量需求的提高是一個根本的趨勢,政府不能試圖讓我們回到50年前,以那樣的思路去解決交通問題是不合理的。

當然,正視交通的需求來制定政策,這其中有一個矛盾,也即是交通資源有限和交通需求無限,這個矛盾的解決中,我們應該充分尊重人的選擇。比如,要把人引導到公交車上,那么應采用的思路應是改善公交的質量和公交服務,而不是壓制個人需求,把人趕過去。

我們在研究城市交通結構時,提出了一個基本的原則,在替代效果的框架下來研究城市交通政策的綜合效果。什么是替代效果?比如我坐公交車和自己開車,如果我獲得的交通整體感受差不多,我就會選擇轉變,比如通勤高峰時段,開車也很堵,如果坐公交車感受較過去有改善的話,我是可能選擇公交車的,但如果公交車擁擠得受不了,即便公交車完全不收費,很多人也不愿意選擇公交車。而在非通勤時間,比如家長帶著孩子去醫院看病,即使公交車上人很少,我也會選擇自己開車或者打車過去,因為這個替代效果很差,但這個時候自己開車和選擇出租車,是可替代的。

我們在城市交通的政策制定中,應該以替代效果為政策的一個平衡支點來考慮高峰期非高峰期,不同方式之間的政策效果,進行統籌安排,平衡小汽車、出租車、地鐵、公交車、自行車、行人各參與方,以公平為基礎來進行政策調控,而不是營造交通特權。

所以,城市交通政策應該發展的方向,我堅持兩點,一個是公平的方向,一個考慮替代效果。要避免兩個大問題,一個是交通特權問題,一個是壓制需求問題。以這樣的標準來衡量我們現行的交通政策,那問題就太多了。

“出租車提價不如增發出租車牌照”

《21世紀》:那現階段的具體城市交通政策應如何選擇?

劉斌:戰略層面看,當前城市發展的導向需要改變。當前城市的發展是重建設,重土地開發的發展模式,而不是以宜居為導向的發展模式,這個導向不改變,城市交通永遠不可能會改善。很多地方是提高土地容積率來做規劃,怎么可能會有交通的改善?應該以宜居為導向,以人的衣食住行來考慮發展,城市交通政策才有可能在以后的具體政策措施上有所改善。

具體到具體政策,我認為,私人交通以限制的方式發展是有問題的。比如北京限購車,一旦限制就無法放開,一放開一天可能就會增加出幾十萬輛車,這樣的,越限制越是鼓勵大家去購車,因為限制形成了交通特權,大家都愿意去享受交通特權而讓別人去受限制。所以說,限制購車的方法,已經限制的城市已經不好辦了,但還沒有限制的城市堅決不能再限。

第二點,公交的問題。公交在何時是最有效的?高峰時段高峰區域,因此高峰時段高峰區域政府應加大公交的投放,盡量使得通勤、通學這類比較穩定的交通流能轉移到公交上,日本和歐洲都是如此,通勤基本是公交車、地鐵,通學基本是坐校車。這部分的轉換是最有效率,且這部分人的出行是固定的,配置比較容易。

這部分政策制定,要將地鐵、輕軌納入考量,還要考慮提高公交的質量。實際上,把公交車的價格定得過低是不利于坐小汽車的人向公交轉化的,低價會造成過度擁擠,中高收入人群很難轉移過去,所以只有公交不過度擁擠,才能吸引中高收入人群,我們發展公交來實現改善城市交通結構的話,是希望,中等收入的人群轉移到公交上去,而不是讓步行、騎自行車的人轉移到公交上去。所以說城市公交應有一個合理的價格,合理的供給和合理的擁擠度。我們看公交出行比率,不能單純看數字,要看是哪部分人轉換過來的?如果是開小汽車的轉換過來的,這種公交政策是有效的,如果是騎自行車和步行者轉換過來的,這種轉換是失敗的。

第三點,出租車問題。提高出租車價格,應該關注各種交通方式的比價關系,現在卻在關注各參與方的利益關系。提高出租車價格來實現增加供給的效果值得懷疑。另一方面,還有些城市的出租車政策有一個觀念,就是學歐洲、學日本、學發達國家,出租車成為高端需求,那么現在的價格就偏低。但是發達國家的出租車貴在哪兒?歐美發達國家出租車價格貴不是因為車貴,而是因為勞動力價格貴,而中國目前的勞動力成本還沒有那么高,所以出租車行業保持高價并不符合中國當前的國情。而當下,有些城市把出租車往高端發展,比如,上海就做過類似的嘗試,搞奔馳出租車,效果并不好。

現階段,中國城市出租車的發展應該大眾化,應該作為私家車的重要替代方式來配置,所以,出租車的數量一定要增加。現在,因為長期不增加出租車的牌照,很多城市出現了大量的黑車,黑車的出現,意味著供給嚴重不足,中國已經有近10年沒有大規模地投入出租車的運力,因為長期不增發出租車牌照,現有出租車團體已經成為一個既得利益團體,有的城市一個出租車牌照已經飆升至幾十萬。這已經到了出租車政策不得不調整的時候。

第四點,要重視自行車和步行。在城市交通的資源配置中,應增加這方面的投入,不能為了增加道路機動車的通行能力而壓縮自行車、行人的通行。我們在新一輪的城鎮化過程中,有大量的中等城市、小型城市還要發展機動車,機動車和自行車的矛盾會越來越激烈,如果中小城市都變成當前大城市這樣,以機動車為主進行交通資源配置,那么這些城市交通今后會面臨很大問題。所以,中等以下城市,應該充分關注自行車、行人的交通資源配置。

所以具體構架中,對私人交通,不能過度限制,而應采取替代的方式引導它;而公共交通當然要發展,但是要充分認識到公共交通的局限性,它只在某些時段某些區域是有效率的;出租車在現階段要定位為大眾化交通方式,增加供給;自行車和行人,要給予充分的交通資源配置安排,否則這樣最綠色最健康,中短距離最有效的交通方式將在城鎮化過程中被忽視。

 


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